‘Voor welk probleem is dit een oplossing?’
Gemeenteraden moeten kleiner worden, schreef afgelopen zomer een Commissie onder leiding van Frank de Grave, want het lokaal bestuur moet effectiever en efficiënter. Maar volgens sommigen was een dreigend tekort aan raadskandidaten de werkelijke reden.
‘SYMPTOOMBESTRIJDING,’ noemt Marcel Boogers, onderzoeker bij de School voor Politiek en Bestuur van de Universiteit Tilburg, het idee om Gemeenteraden te verkleinen. ‘Franje, niet meer dan de buitenkant’, noemt ook Bram Peper, oud-burgemeester van Rotterdam en oud-minister van Binnenlandse Zaken, het advies.
Afgelopen zomer presenteerde de Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie, geleid door oud-VVD-minister Frank de Grave, het rapport ‘Je gaat er over of niet’. De commissie zocht wegen om de wirwar aan bestuurlijke organen en verantwoordelijkheden, ofwel de ‘bestuurlijke drukte’ in Nederland, tegen te gaan.
Van alle aanbevelingen sprongen twee bijzonder in het oog. Eén adviseert de regering de zittingsduur van vertegenwoordigende organen te verlengen – van 4 tot 5 of zelfs 6 jaar. Nog hoger op het lijstje prijkt echter de wens het aantal volksvertegenwoordigers te reduceren. Daarbij heeft de commissie, zo maakt ze tussen de regels duidelijk, vooral regionale Raden op het oog.
Het aantal gemeentelijke bestuurders, aldus De Grave, is de afgelopen decennia flink gegroeid. In Amsterdam en Rotterdam verschenen deelgemeenten zonder dat de centrale Gemeenteraad kromp. En toen dualisering 1500 wethouders losmaakte uit Gemeenteraden, werden hun plaatsen prompt met nieuwe raadsleden gevuld. Amsterdam, rekent oud-wethouder De Grave voor, telt nu 417 bestuurders, tegen 46 in de jaren tachtig.
Geen wonder, suggereert hij, dat het bestuur stroperig en ondoorzichtig is geworden – een conclusie die echter niet breed lijkt te worden gedeeld.
Lex Cachet is wetenschappelijk onderzoeker bij het Centre for Local Democracy van de Erasmus-universiteit Rotterdam. In 2002 leidde hij, in opdracht van Binnenlandse Zaken, een onderzoek naar de omvang van de Gemeenteraden van Rotterdam en Amsterdam. Vanuit die laatste gemeente, en met name de VVD, klinkt al lang de wens de Raad te verkleinen.
“De lekentheorie zegt dat kleinere vertegenwoordigende lichamen de besluitvorming sneller en effectiever maken,” zegt Cachet. “Maar in de wetenschappelijke literatuur hebben wij daarvoor geen fundering kunnen vinden.”
Ook vanuit de praktijk zet Cachet vraagtekens bij de relatie. Als PvdA-raadslid in Capelle aan de IJssel maakte hij zelf de besluitvorming rond een nieuwbouwproject mee. “Uiteindelijk waren er 19 overheidsorganen bij die beslissing betrokken,” rekende hij later uit. “In dat perspectief maakt het aantal leden van de Gemeenteraad niet zoveel uit.”
De gedachte, vermoedt Cachet, is dat een kleinere Raad meer op hoofdlijnen zal opereren. “Zelf geloof ik dat niet. Ik vind het ook niet zo erg dat het soms over losse stoeptegels gaat. Dat is nou juist de charme – de essentie van de Gemeenteraad is dat hij heel dicht bij de burger staat.”
Principiëler bezwaren uit Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en voorzitter van de staatscommissie die in 1999 het gemeentelijk dualisme hielp lanceren. Elzinga: “De toon van dit rapport is: de Gemeenteraad moet zich niet met alles willen bemoeien; gemeenten moet je runnen als een bedrijf, met de Raad als een soort raad van toezicht. Dat beeld vind ik verwerpelijk. De Gemeenteraad blijft het hoogste orgaan in de gemeente.”
De Grave, meent Elzinga, kiest eenzijdig voor ‘slagvaardigheid’. “Als dat het enige criterium is, kan men de gemeentelijke democratie beter opheffen. In een dictatuur kan het een stuk kleiner, sneller en flitsender.”
Voor een kleinere Raad draagt het rapport weinig argumenten aan, vindt Elzinga. “Ik zie niet welk probleem men hier wil oplossen.”
Meer sympathie voor het idee toont Hein van Oorschot (D66), bestuursvoorzitter van de Universiteit Tilburg, oud-burgemeester in Delft en oud-lid van de Commissie-Leemhuis, die vorig jaar in opdracht van Binnenlandse Zaken de praktijk van het nieuwe dualisme onderzocht.
“In grotere Gemeenteraden zie je dat leden op zoek gaan naar zaken waarmee men zich kan profileren,” zegt Van Oorschot. “Ze gaan zelf nota’s schrijven, en bemoeien zich meer met de uitvoering. Dat wordt versterkt door de komst van niet-ideologische partijen, die helemaal de neiging hebben zich overal mee te bemoeien.”
Dat Van Oorschot verkleining steunt, heeft echter een andere reden, zegt hij: het groeiende tekort aan goede raadsleden. “Nu al hebben politieke partijen de grootste moeite om voldoende kwaliteit voor hun lijsten te rekruteren En de meerwaarde van grote aantallen is gering. De meeste raadsleden zitten het grootste deel van de tijd te zwijgen.”
De zorg over de rekrutering wordt breed gedeeld. “In steden als Amsterdam en Rotterdam is het rekruteringspotentieel nu even groot als de kandidatenlijsten,” zegt Elzinga. “Er is geen enkel selectiemechanisme meer.”
Cachet vermoedt dat dit tekort ook bij De Grave heeft meegespeeld. “Het idee is dat een kleinere Raad zou leiden tot betere raadsleden. Ook daarvoor hebben wij in ons onderzoek echter geen bevestiging kunnen vinden. Je moet je afvragen of het in de praktijk zo werkt. Ik ben niet optimistisch dat de beste raadsleden zouden overblijven.”
Zijn collega Boogers heeft de ‘stellige indruk’ dat het gebrek aan kandidaten de wérkelijke, onuitgesproken basis was onder het advies. “Met een kleinere Raad en een langere zittingsduur zouden politieke partijen even uit de problemen zijn,” zegt hij. Zelf prefereert Boogers een andere benadering: “Partijen kunnen beter werken aan hun wortels in de samenleving. Daar is meer te winnen, als je het mij vraagt.”
Fundamenteler veranderingen zijn ook het doel van Bram Peper, die in 2000 als PvdA-minister van Binnenlandse Zaken het initiatief nam voor inkrimping van de Provinciale Staten. De grootste Staten werden uiteindelijk van 83 leden tot 55 teruggebracht.
Volgens de Gemeentewet telt de kleinste Raad 9 leden en de grootste 45. “Maar daar zit geen enkele ratio achter,” zegt Peper: terwijl in dorpen raadsleden een paar duizend inwoners vertegenwoordigen, zijn het er in een grote stad meer dan tienduizend. “Ik wil een districtenstelsel, zodat raadsleden optreden als volksvertegenwoordiger in plaats van bang te zijn voor het volk.”
Peper is het met De Grave eens dat de bestuurlijke drukte enorm is. “Ons bestuursstelsel is een geraamte waarin zich van alles heeft genesteld. Men zit dicht op elkaar, heel erg klef. Het is om hartstikke gek van te worden. Maar de omvang van de Gemeenteraad is slechts de buitenkant van het probleem.” Natuurlijk kan het kleiner, zegt Peper: de Assembly of London telt maar 25 leden. “Groter kan ook: Oslo heeft er 55, en dat ziet men niet als een probleem.”
“Uiteindelijk gaat het om de binnenkant: de bestuurlijke warboel die niet wordt aangepakt,” zegt Peper. “De politiek is niet in staat zichzelf te vernieuwen. En dus zoekt men het in franje.”