Gemeentebestuurders laten er soms geen misverstand over bestaan: een negatief advies van de welstandscommissie zou héél vervelend uitkomen. Wat kan een commissie doen om druk te weerstaan? “Niet polderen. Niet knutselen. Beter communiceren.”
Onlangs riep de Haagse wethouder van ruimtelijke ordening zijn stadsbouwmeester en de leden van de Haagse welstandscommissie bijeen. Onderwerp van gesprek waren plannen voor nieuwbouw van een groot sport- en fitness-centrum aan de Mauritskade, midden in het statige hart van de historische binnenstad.
Het was de wethouder duidelijk geworden dat de welstandscommissie kritisch bleef over inmiddels de vierde versie van het ontwerp van de architect. De commissie vindt de in dit ontwerp gehanteerde ‘pseudo-historische stijl’ namelijk schadelijk voor de omgeving, bevestigt Cees Nagelkerke, architect in Amsterdam en voorzitter van de Haagse welstandscommissie. ‘Op grove wijze imiteren’ van oude bouwstijlen doet afbreuk aan de waarde van het bestaande erfgoed, zoals het Museum Mesdag en fraaie stadsvilla’s, legt hij uit in zijn atelier in de Amsterdamse Jordaan. Quasi-historiserend bouwen is een trend, zegt Nagelkerke, en de Haagse commissie wil daar kritisch mee omgaan.
Een patstelling dreigt, en Nagelkerke herinnert zich een duidelijke boodschap van de wethouder voor zijn welstandscommissie: de gemeente hecht gróte waarde aan een sportcentrum in de wijk, en is er dus veel aan gelegen de welstandscommissie alsnog tot een positief oordeel te bewegen.
De welstandscommissie heeft niet de neiging te buigen, zegt Nagelkerke, en een negatief advies hangt in de lucht. Of de wethouder dat naast zich neer zal leggen, moet worden afgewacht.
Woningwet
In de sinds 2003 geldende Woningwet is de verhouding tussen gemeentebestuur en welstandscommissies op papier helder geregeld. Het is de gemeente die over de aanvraag van een bouwvergunning beslist. Bij bepaalde categorieën bebouwing wordt getoetst of het ontwerp voldoet aan eisen van ‘redelijke welstand’. Daartoe laat het bestuur zich adviseren door een deskundige welstandscommissie, die bij de beoordeling gebruikt maakt van in een welstandsnota vastgelegde criteria.
Van het advies afwijken staat het gemeentebestuur, zoals gebruikelijk bij een advies, vrij. Dat kan als er andere, dringender belangen op het spel staan, zoals een acute behoefte aan goedkope woningen. Oók als de wethouder het gewoon niet eens is met zijn adviseurs mag hij hun advies, mits gemotiveerd, in de wind slaan. Desgewenst kan hij ook elders om een ‘second opinion’ vragen.
In de praktijk kan het terzijde schuiven van een negatief welstandsadvies een wethouder echter lelijk achtervolgen. In de handen van procederende burgers kan zo’n advies immers een machtig wapen zijn. Die dreiging creëert een schemergebied waarin bestuurders soms bereid zijn om subtiele pressie uit te oefenen.
Aan welstandscommissies de uitdaging daarmee verstandig om te gaan.
Op vakantie
Filip Truyen was architect en docent aan de Academie van Bouwkunst in Amsterdam. Daarnaast was hij lange tijd lid van de welstandscommissie in Alkmaar. Truyen, inmiddels alweer een paar jaar in ruste, noemt zichzelf trots ‘een zeer onafhankelijk persoon.’ In de welstandscommissie, zegt hij ondeugend lachend in zijn winteronderkomen in Amsterdam-Zuid, “had druk vanuit het gemeentebestuur op mij altijd het tegenovergestelde effect.”
Druk vanuit het bestuur was zeldzaam, zegt Truyen, maar het gebeurde wel. “Ik herinner me een grote uitbreiding van het Medisch Centrum Alkmaar, toen ik nog maar net in de commissie zat. De Gemeenteraad had een parkeergarage geëist, en het ziekenhuis had vervolgens een enorme moloch pal voor de ingang laten tekenen. Men vond het te duur om dieper de zandgrond in te gaan. Wat het nog erger maakte, was dat het monster pal naast een monument zou komen te staan: de oude Kadettenschool, met een prachtige 19e-eeuwse gevel. Er was geweldige politieke druk, maar ik heb toen gezegd: dit kan echt niet. Dat stedenbouwkundige volume is niet aanvaardbaar te maken. Toch is het uiteindelijk wel doorgegaan – het viel niet tegen te houden.”
Héél erg principieel was hij als net beginnend commissielid niet, erkent Truyen. “Ik heb tegen de anderen gezegd: jullie gaan je gang maar, ik doe hier niet aan mee. En toen ben ik geloof ik, heel hypocriet, op vakantie gegaan.”
De architect herinnert zich ook andere, subtielere vormen van druk – zoals misleidende bouwtekeningen. Bij een nieuw, controversieel stadskantoor in Alkmaar bijvoorbeeld, ontworpen door Bonnema architecten. “Het nieuwe gebouw kwam te staan voor een bestaand gebouw, het voormalige Landbouwhuis. De tekening die wij als commissie kregen, suggereerde met een paar lijntjes dat het oude gebouw boven het nieuwe gebouw uit zou steken. Maar in werkelijkheid was dat helemaal niet zo: het nieuwe gebouw was hoger, en dus veel forser dan ik had gedacht.” Veel tranen heeft Truyen niet over deze manipulatie gelaten. “Als gebaar vond ik die gebogen gevel heel mooi, al was de maatvoering groter dan ik me had gerealiseerd. Maar ja, in zo’n geval ben je toch afhankelijk van de informatie van ambtenaren.”
Truyen heeft goede verwachtingen van de nieuwe Woningwet, die het proces dankzij openbare welstandsnota’s minder willekeurig maakt. De discussie over die wet begon toen hij de commissie in Alkmaar verliet.
Eén ding was voor architect Truyen taboe: de druk verminderen door aanpassingen te suggereren die een ontwerp minder aanstootgevend konden maken. “Het gebeurt wel vaak, is mijn ervaring, maar ik vind het zéér onbeleefd, onrespectvol tegenover collega’s. Zelf diende ik als architect eens een ontwerp in met gebogen balkonhekjes. Toen zei de welstandscommissie: ‘Kunt u die hekjes niet recht maken?’ Mijn antwoord: ‘Dat kan ik wel, maar ik doe het niet’.”
Polderen
Een kleine, niet-representatieve rondgang suggereert op dit punt grote overeenstemming: commissies moeten waken voor het sluiten van compromissen, en zeker niet aan ontwerpen knutselen, vindt ook Ap Timmermans, directeur van hûs en hiem, de Friese welstandsorganisatie in Leeuwarden. Voor hem ligt het simpel: “In onze commissies wordt ten principale niet gepolderd.”
Zoals de wet voorschrijft, beoordelen Friese welstandscommissies of ontwerpen voldoen aan ‘redelijke eisen’ van welstand, zegt Timmermans. En hoewel die term in theorie ruimte laat voor onderhandeling, weet hij zeker dat het in Friesland niet gebeurt. “Wat ‘redelijk’ is, wordt níet bepaald in het verkeer tussen wethouder en commissie,” zegt hij. “Natuurlijk is er soms een spanningsveld tussen een gemeentebestuur en een welstandscommissie. Maar ik kan met de hand op mijn hart zeggen dat het géén invloed heeft op onze commissies. Als ons advies uiteindelijk terzijde wordt gelegd, zullen wij daar ook niet chagrijnig over doen.”
Resoluut klinkt ook Paul Jongen, hoofd van het Bureau Welstandszaken van de Gemeente Amsterdam en ambtelijk secretaris van de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam. “Als welstandscommissie moet je niet gaan polderen,” zegt hij. “Wij zeggen: dít is ons advies, dat is het. De commissie is geen partij in het bestuurlijk veld. We hebben geen achterbannen of juristen.” Architect-commissieleden die, om te redden wat er te redden valt, aan een plan willen sleutelen, krijgen van Jongen een al even helder advies: “Niet doen. Het is een valkuil. Als je daaraan begint, is uiteindelijk niemand tevreden.”
Prijsvragen
Volgens Timmermans zijn bestuurders die negatieve welstandsadviezen terzijde schuiven een zeldzaamheid. “Ik schat dat 15 procent van onze aanvragen een negatief advies krijgt. En uit de gemeentelijke jaarverslagen over 2003 en 2004 bleek dat van de honderd adviezen die wij hadden uitgebracht, slechts drie of vier niet waren gevolgd.”
Of spanningen zo zeldzaam blijven, hangt mee af van een nieuwe trend. Steeds meer gemeenten lanceren voor grote bouwprojecten ontwerpwedstrijden, en een negatief welstandsoordeel over een winnend project kan voor de betrokkenen, inclusief het bestuur, als een koude douche aanvoelen.
Truyen: “Ik herinner me in Alkmaar een woningbouwproject waarvoor de gemeente een competitie had uitgeschreven. Later bleek dat de wethouder hoogstpersoonlijk het winnende ontwerp had geselecteerd. Maar de welstandscommissie had behoorlijk wat commentaar. We vonden het te hoog, het paste niet in de schaal van de straat, dat soort opmerkingen. Maar zoals zo vaak: het plan was al te ver heen om nog op zijn kop te zetten. De maquette voor het verkopen van de appartementen stond bij wijze van spreken al klaar.”
Ook Nagelkerke vreest dat de opkomst van prijsvragen voor problemen gaat zorgen. “De relatie tot welstandsbeoordeling is niet helder geregeld. De ene groep deskundigen heeft als jury een hoofdprijs uitgedeeld, en dan komt de welstandscommissie met kritiek. Dat is een onopgeloste situatie.”
Pappenheimers
Dat de druk van gemeentebesturen bij controversiële projecten kan oplopen, is te danken aan het gewicht dat rechters tijdens bezwaarprocedures blijken toe te kennen aan een welstandsadvies. “In belangrijke kwesties zijn er altijd bezwaren vanuit de omgeving,” zegt Timmermans. “En het gemeentebestuur kent zijn pappenheimers goed.”
Angst voor de bestuursrechter lag ook ten grondslag aan de druk rond het Alkmaarse ziekenhuis, zegt Truyer. “Tegen de tijd dat wij over die parkeergarage moesten oordelen, lagen er natuurlijk al duizend bezwaarschriften van bewoners klaar. Als het advies van de commissie negatief zou zijn geweest, zou de Gemeente bij de Raad van State grote problemen hebben gekregen.”
Ook Cees Nagelkerke denkt dat het Haagse gemeentebestuur juridische consequenties vreest als zijn commissie ‘au contraire’ blijft gaan. “De wet geeft veel gewicht aan bezwaarschriften,” zegt hij. “En de rechter let op de gevolgde procedure. Als blijkt dat het gemeentebestuur het advies van de welstandscommissie terzijde heeft gelegd, en de bezwaren daarom worden toegewezen, is dat voor een bestuurder niet prettig. Dan loopt hij averij op. Daar wordt in Den Haag heel serieus rekening mee gehouden. Bij elk groot bouwproject staat een enorm leger van 55-plussers, met veel vrije tijd en een netwerk vol uitstekende advocaten, klaar om alles tot aan de Hoge Raad aan te vechten. De effecten in de rechtspraak spelen een enorme rol, ook in de huidige zaak.”
Taalgebruik
Twee strategieën worden door commissies genoemd om eventuele spanningen te verminderen: betere communicatie, en invloed verwerven in vroegere fasen van het ontwerpproces.
Nagelkerke: “Wij proberen steeds nauwkeuriger te omschrijven wat we bedoelen, in niet-vakgebonden terminologie. Ik zie het als een bijzondere taak van de voorzitter om te letten op de rapportage en het taalgebruik daarin. Als je bezwaren beter uitlegt, is het moeilijker ze te ontkennen.”
Dezelfde redenering doet de Haagse commissie ook vaker besluiten om in actie te komen, bijvoorbeeld door bestuurders voor gesprekken te benaderen. “Als je passief blijft, verzwakt dat je positie op lange termijn,” zegt Nagelkerke. “Je moet zorgen dat je begrepen wordt, want esthetica is nu eenmaal gemakkelijker te passeren dan de kans dat een internationale instelling Den Haag overslaat.”
Ook de Amsterdamse commissie probeert in gesprek te blijven, zegt Jongen. “You win some, you loose some, en daar hebben we gesprekken over. Was ons advies helder voor het bestuur? Voor bouwers? Voor de buurt? Als het niet werd overgenomen, is dat vaak omdat we het niet goed hadden gecommuniceerd.” Als de commissie mogelijke probleemgevallen signaleert, krijgt de voorzitter de opdracht om bij bestuurders op bezoek te gaan.
Stedenbouw
Het meest verwachten de geïnterviewden echter van grotere invloed op het voortraject. Een negatief advies komt bijna per definitie op een lastig, want laat moment, zegt Jongen. “Het welstandsadvies is gekoppeld aan een bouwaanvraag, en op dat moment staan bij wijze van spreken de heistellingen al klaar.”
In Amsterdam is de commissievoorzitter daarom begonnen aan een ronde langs stadsdeelbestuurders, in de hoop dat ze zich in de toekomst eerder melden. Want de grootste bezwaren, weet Jongen, spelen vaak op het raakvlak van architectuur en stedenbouw De belangrijkste beslissingen zijn al genomen toen het bestemmingsplan of het stedenbouwkundig programma van eisen werd vastgesteld.
Toen de Amsterdamse welstandscommissie in 2003 een 40 meter hoge uitbreiding van de Stadsschouwburg goedkeurde, kreeg ze de buurt over zich heen. Maar de commissie had weinig keus, want het stadsdeel had tevoren vrijstelling verleend van bouwgrenzen in het bestemmingsplan.
Iets vergelijkbaars voltrekt zich nu rond nieuwbouw op de plek van het verguisde, inmiddels gesloopte Jan Swammerdam-instituut in Amsterdams Oud-West. Het nieuwe plan zet hoge, kaarsrechte gevels direct aan de straat. Jongen: “De welstandscommissie betwijfelt of deze plek wel zulke grote blokken verdraagt. Maar die bezwaren werden door het stadsdeel afgedaan met: ‘Dat zijn stedenbouwkundige beslissingen, en het programma van eisen is al goedgekeurd’.” Negatieve welstandsadviezen, meent Jongen, kunnen worden voorkomen door de commissie een rol te geven bij het bepalen van die randvoorwaarden.
Ook Nagelkerke ziet de oplossing in meer en vroeger overleg. “Mede door dit ene, uit de hand gelopen proces groeit mijn overtuiging dat we onze invloed moeten doen gelden in het voortraject. In overleg met stedenbouwkundige dienst, monumentenzorg en stadsbouwmeester moeten we helpen de kaders te stellen. Dat is een lastige opgave, maar het schept een goede atmosfeer en het kan calamiteiten voorkomen. Soms doen we het al, bijvoorbeeld rond het Wijnhavenkwartier, tussen Centraal Station en Concertgebouw. Dat hele gebied wordt getransformeerd: het krijgt ministeries, cultuur, wonen in extreem hoge dichtheid, bebouwing tot 140 meter hoog. En wij praten mee over de kaders. Eventuele knelpunten kunnen zo tijdig worden gekanaliseerd.”