Een jaar na ’11 september’ is de Amerikaanse angst voor terrorisme niet weggeëbd. Integendeel: een historische reorganisatie van het ambtenarenapparaat moet de binnenlandse veiligheid voor lange tijd verbeteren.
Vriend en vijand zijn het erover eens: het wordt een van de grootste Amerikaanse overheidsreorganisaties sinds 1947, toen oud-president Harry Truman in de strijd tegen het communisme het ministerie van Defensie (DOD) in het leven riep.
Honderdzeventigduizend ambtenaren zullen, samen met de tientallen instanties of afdelingen waar ze nu werken, worden samengevoegd tot één nieuw ministerie. De douane, de kustwacht, de immigratiedienst, de plantenziektekundige dienst en het bureau voor transportveiligheid — allemaal krijgen ze binnenkort een nieuwe, allesoverheersende taak: het beschermen van de Homeland Security, de vaderlandse veiligheid, die wordt bedreigd in een wereld waarin grenzen vervagen.
De strijd tegen onzichtbare terroristen is in de VS het enige waarop links en rechts elkaar nog kunnen vinden. Weinig lijkt daarom het historische besluit nog tegen te kunnen houden: vanaf 1 januari heeft Amerika een nieuw ministerie dat zich permanent voorbereidt op aanslagen op het eigen grondgebied.
De gevolgen van de grootscheepse herschikking van ambtenaren zullen nog lang voelbaar zijn — misschien zelfs tot lang nadat Osama-bin-Laden en Al-Quaeda al weer in ons geheugen zijn weggezakt.
Modder
Een paar maanden geleden dacht de Amerikaanse president Bush er nog héél anders over.
Toen de president, een maand na de aanslagen in New York en Washington, zijn vriend Tom Ridge benoemde tot directeur van een nieuw ‘bureau voor vaderlandse veiligheid’, was het níet de bedoeling hem met een eigen ambtenarij te belasten. Het bureau van Ridge moest juist klein en flexibel blijven. Gewapend met het persoonlijke mandaat van de opperbevelhebber moest hij ervoor zorgen dat ambtenaren in andere departementen met elkaar zouden samenwerken. Omvangrijke reorganisaties, meende Bush, zouden die pogingen alleen maar in de modder doen vastlopen. Ter onderstreping van dat betoog ging Ridge rond met het organogram van alle relevante diensten: een imponerende, schijnbaar onontwarbare kluwen van meer dan honderd vakjes en nog veel meer beslislijnen.
Het organogram had echter het omgekeerde effect — helemaal toen bleek dat de aanslag in New York misschien had kunnen worden voorkomen wanneer afzonderlijke inlichtingendiensten beter hadden samengewerkt. Coördinatie is niet genoeg, was de reactie: Ridge moet de baas worden van een departement dat maar één opdracht heeft: de binnenlandse veiligheid beschermen, zonodig door zelf actie te ondernemen.
Afgelopen voorjaar bleek Bush overtuigd.
Dat een nieuw departement nodig is, meent gedoodverfd minister Tom Ridge, wordt duidelijk als je bedenkt hoe de overheid de aanvoer van terroristen en wapens moet proberen te stoppen.
Elk schip dat een Amerikaanse haven aandoet valt momenteel onder de jurisdictie van vier of meer departementen. Douaniers, en vaak ook inspecteurs van het ministerie van landbouw, gaan over de goederen aan boord; de immigratiedienst controleert bemanning en passagiers; de kustwacht heeft zeggenschap over het schip. De scheiding van verantwoordelijkheden, legde Ridge het Congres uit, `heeft niet optimaal gewerkt om de illegale invoer van terroristen en wapens te voorkomen.’
Het nieuwe departement zal dus onder meer de douane, de kustwacht en de immigratiedienst onder één dak brengen. Ook de federale rampenbestrijdingsdienst, de presidentiële beveiligingsdienst en controleurs van het ministerie van landbouw verhuizen. Tientallen diensten die zich bemoeien met de veiligheid van transportmiddelen en infrastructuur, nu nog verspreid over ministeries als die van Defensie, Justitie, Handel, Energie of Transport, zullen hetzelfde lot ondergaan. Zelfs biomedisch onderzoek naar bioterrorisme zal naar het ministerie van ‘vaderlandse veiligheid’ worden overgeheveld.
De enige instanties die hun zelfstandige posities behouden zijn de bestaande verzamelaars van geheime informatie: de federale politie (FBI), de buitenlandse inlichtingendienst (CIA) en ‘s wereld grootste afluistercentrale, de National Security Agency (NSA). Zij zullen het nieuwe ministerie wel moeten voorzien van de gegevens die het nodig heeft.
Het revolutionaire voorstel van de president kon niet direct op ieders warme steun rekenen. Zo vragen sommigen zich af of het verstandig is om nóg een veiligheidsdienst in het leven te roepen, nu gebleken is dat de bestaande niet optimaal samenwerken. Anderen zijn bezorgd over de gevolgen voor overheidsfuncties die weinig met de binnenlandse veiligheid te maken hebben, maar wel in het nieuwe departement worden opgenomen. Zullen de meer dienstverlenende taken van de kustwacht, de immigratiedienst en plantenziektedeskundigen niet lijden onder een eenzijdige focus op Al-Quaeda? Is het wenselijk dat voortaan élke reiziger die de Verenigde Staten binnenkomt wordt opgevangen door een dienst die hem als potentiële terrorist beschouwt?
De grootste bezwaren zijn echter minder principieel van aard. De vrees bestaat dat de grootscheepse ambtelijke fusie de komende jaren vooral zal leiden tot territoriumconflicten, botsende bedrijfsculturen, oplopende begrotingen en verlammende automatiseringsperikelen — om nog maar te zwijgen van slepende onderhandelingen met tientallen vakbonden die de 170 duizend ambtenaren nu nog vertegenwoordigen.
Ondanks discussie op zulke onderdelen lijkt het door Bush omarmde departement echter niet meer te stuiten. In een poging het 75 pagina’s tellende wetsvoorstel nog voor de eerste verjaardag van ’11 september’ aan Bush te kunnen aanbieden, stuurde het Huis van Afgevaardigden de tekst eind vorige maand zelfs vrijwel ongewijzigd door naar de Senaat. Als niet enkele senatoren ‘een emmer koud water over het oververhitte wetgevingsproces hadden gegooid’, zoals een van hen het uitdrukte, dan had de Senaat nauwelijks een week later al haar eigen versie geaccepteerd.
Eén jaar na de aanslag op het WTC zal het nieuwe ministerie van Vaderlandse Veiligheid waarschijnlijk dus nog geen feit zijn. Niet lang daarna zullen de Verenigde Staten echter hun angst voor binnenlands terrorisme verankeren in hun ambtenarenapparaat — een inderhaaste reorganisatie die misschien op een grotere veiligheid, maar misschien ook op een historische mislukking zal uitdraaien.